Anforderungen an den Persönlichkeitsschutz im Medienbereich

Die unabhängige und unzensierte Berichterstattung durch Presse, Rundfunk und Film (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) dient der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung. Das Bundesverfassungsgericht hat die freie Meinungsbildung als Voraussetzung sowohl der Persönlichkeitsentfaltung als auch der demokratischen Ordnung bezeichnet. Insofern besteht ein enger Zusammenhang zwischen der Selbstbestimmung des Einzelnen und der Medienfreiheit.

Die rasante Entwicklung der Medientechnik, die Zunahme interaktiver Teledienste und die verstärkte kommerzielle Nutzung von Pressedatenbanken eröffnen einerseits neue Informationsmöglichkeiten für den Bürger, verschärfen aber die Gefährdungen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung. Diesen Gefährdungen muß der Datenschutz auf rechtlicher und technisch-organisatorischer Ebene angemessen begegnen.

Electronic Publishing und Medienarchive
Neue Formen der Verbreitung von Informationen über Netze und auf elektronischen Datenträgern führen in bisher unbekanntem Maß zu großen Informationsbeständen, in denen potentiell jedermann gezielt auf personenbezogene Daten zugreifen kann. Zudem öffnen Medienarchive, die bislang ausschließlich für journalistische Zwecke genutzt wurden, riesige Datensammlungen für medienfremde Nutzer. In Persönlichkeitsrechte wird dann besonders tief eingegriffen, wenn auch lange zurückliegende Publikationen praktisch von jedermann recherchiert werden können. Damit droht das in verschiedenen Rechtsbereichen vorgesehene "Recht auf Vergessen" wirkungslos zu werden, das z.B. durch die Löschungsvorschriften für das Bundeszentralregister gewährleistet werden soll.

Angesichts dieser Entwicklungen muß die Reichweite der datenschutzrechtlichen Sonderstellung der Medien ("Medienprivileg") neu bestimmt werden. Es ist zumindest gesetzlich klarzustellen, daß die geschäftsmäßige Verwendung personenbezogener Daten außerhalb des eigenen Medienbereichs, insbesondere durch kommerzielle Pressedatenbanken, nicht unter das "Medienprivileg" fällt.

Interaktive Dienste und Mediennutzungsprofile
Auch beim Ausbau neuer digitaler Kommunikationsformen (interaktive Dienste wie z.B. Video on Demand) müssen die Persönlichkeitsrechte der Nutzer gewahrt werden. Dabei ist stärker als bisher von vornherein Wert darauf zu legen, daß datenschutzfreundliche Techniken entwickelt werden und zum Einsatz kommen, bei denen personenbezogene Verbindungs- und Nutzungsdaten erst gar nicht entstehen. Von besonderer Bedeutung sind hier anonyme Zahlverfahren, z.B. Prepaid-Karten, auf denen Informationen über die Nutzung ausschließlich dezentral gespeichert werden.

Entsprechend den Bestimmungen im Bildschirmtextstaatsvertrag und in den neueren Mediengesetzen ist sicherzustellen, daß sich die Erhebung und die Aufzeichnung von Verbindungs- und Abrechnungsdaten auf das erforderliche Maß beschränken. Dieser strikte Verarbeitungsrahmen darf auch nicht dadurch ausgeweitet werden, daß die Nutzung eines Dienstes von der Einwilligung in eine zweckfremde Verwendung der Daten abhängig gemacht wird. Die Länder sollten entsprechende einheitliche Regelungen für alle interaktiven Dienste treffen.

Da es sich bei den angesprochenen Diensten um Bestandteile einer entstehenden globalen Informationsinfrastruktur handelt, wird die Bundesregierung aufgefordert, sich auf internationaler Ebene für entsprechende Regelungen einzusetzen.

Rechte der Betroffenen gegenüber den Medien
Während die von der Berichterstattung Betroffenen - neben dem für alle Bereiche geltenden Gegendarstellungsrecht - gegenüber den öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunkveranstaltern inzwischen weitere elementare Datenschutzrechte besitzen, gibt es gegenüber der Presse keine vergleichbaren Regelungen.

So kann derjenige, der durch die Berichterstattung der Rundfunkveranstalter in seinem Persönlichkeitsrecht beeinträchtigt wird, in den meisten Fällen nach der Publikation Auskunft über die der Berichterstattung zugrundeliegenden, zu seiner Person gespeicherten Daten verlangen. Gegenüber der Presse hat er kein entsprechendes Auskunftsrecht. Die meisten Rundfunkveranstalter sind - anders als die Presse - zudem verpflichtet, etwaige Gegendarstellungen zu den gespeicherten Daten zu nehmen, auf die sie sich beziehen (Mitspeicherungspflicht). Ein sachlicher Grund für diese Unterscheidungen ist nicht erkennbar.

Das Presserecht sollte insofern der Rechtslage nach dem Rundfunkrecht (z.B. § 41 Abs. 3 BDSG und Art. 17 Abs. 2 ZDF-Staatsvertrag) angeglichen werden.

Gegenüber Pressedatenbanken, die nicht nur dem eigenen internen Gebrauch dienen, sollte der Betroffene darüber hinaus ein Auskunftsrecht bezüglich des zu seiner Person gespeicherten veröffentlichen Materials haben.

Öffentlichkeitsarbeit der Behörden
Personenbezogene Veröffentlichungen von Behörden können das Recht auf informationelle Selbstbestimmung erheblich beeinträchtigen. Das gilt für die Personen, auf die die Aktivitäten der Behörde unmittelbar gerichtet sind, wie auch für andere Verfahrensbeteiligte (wie z. B. Einwender, Opfer von Straftaten, Zeugen) und im besonderen Maße für unbeteiligte Personen aus dem sozialen Umfeld des Betroffenen. Deshalb ist bei der Weitergabe von Daten aus Strafermittlungsverfahren an die Medien besonders zurückhaltend zu verfahren.

Für den Umfang des Anspruchs der Medien auf Weitergabe personenbezogener Daten in Form von Presseerklärungen und Auskünften gibt es keine konkreten gesetzlichen Festlegungen. Die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder halten es daher für geboten, daß der Gesetzgeber Kriterien für die Abwägung zwischen dem Persönlichkeitsrecht des Betroffenen und der Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Presse deutlicher als bisher festlegt. Dafür kommen die Vorschriften des Landespresserechts, in besonders sensiblen Bereichen aber auch spezialgesetzliche Regelungen wie etwa die Strafprozeßordnung in Betracht.

Gerichtsfernsehen
Die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder treten den in jüngster Zeit zunehmend erhobenen Forderungen nach einer Aufhebung des Verbots der Hörfunk- und Fernsehberichterstattung aus Gerichtsverhandlungen entgegen. Insbesondere bei Strafprozessen vor laufenden Mikrofonen und Kameras würde es unweigerlich zu einer gravierenden Beeinträchtigung des Persönlichkeitsrechts der Angeklagten, der Opfer, der Zeugen und ihrer Angehörigen kommen. Selbst mit Einwilligung aller Prozeßbeteiligten darf die Hörfunk- und Fernsehberichterstattung nicht zugelassen werden. Die Gerichtsverhandlung darf nicht zu einem massenmedial vermittelten "modernen Pranger" werden.

Aufbewahrungsbestimmungen und Dateiregelungen im Justizbereich

Bisher ist der Gesetzgeber im Bereich der Justiz den verfassungsrechtlichen Forderungen nach ausreichenden normenklaren Regelungen über die Aufbewahrung von Akten und die Speicherung personenbezogener Daten in Dateien nicht nachgekommen. So enthalten z.B. die bislang bekannt gewordenen Entwürfe zu einem Strafverfahrensänderungsgesetz nur unzureichende Generalklauseln. Die Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder erklärt (bei Stimmenthaltung von Hamburg) deshalb:
  1. Aufbewahrung, Aussonderung und Vernichtung der Akten und die Speicherung personenbezogener Daten in Dateien im Bereich der Justiz müssen nach den Grundsätzen des Bundesverfassungsgerichts im Volkszählungsurteil für die Gerichte, Staatsanwaltschaften und Strafvollzugsbehörden gesetzlich geregelt werden, wobei sich die Aufbewahrungsdauer am Recht auf informationelle Selbstbestimmung und am Zweck der Speicherung zu orientieren hat.
    Hierbei hat der Gesetzgeber die grundlegenden Entscheidungen zur Aufbewahrungsdauer selbst zu treffen. Aufgrund einer hinreichend konkreten Verordnungsermächtigung können die Einzelheiten durch Rechtsverordnung bestimmt werden.
  2. Die derzeit bestehenden Aufbewahrungsfristen sind konsequent zu vereinfachen und zu verkürzen. Soweit geboten, sind Verkürzungen vorzunehmen.
  3. Die derzeit geltende generelle 30jährige Aufbewahrungsfrist für Strafurteile und Strafbefehle mit der Folge der umfassenden Verfügbarkeit der darin enthaltenen Informationen ist nicht angemessen. Bei der Bemessung der Aufbewahrungsfrist von Strafurteilen und Strafbefehlen sowie für die Bestimmung des Zeitpunkts der Einschränkung der Verfügbarkeit ist vielmehr nach Art und Maß der verhängten Sanktionen zu differenzieren.
    Bei der Festlegung des Beginns der Aufbewahrungsfrist sollte - abweichend von der bisherigen Praxis, nach der es auf die Weglegung der Akte ankommt - regelmäßig auf den Zeitpunkt des Eintritts der Rechtskraft der ergangenen gerichtlichen Entscheidung abgestellt werden.
    Ergeht keine rechtskraftfähige Entscheidung, so sollte die Aufbewahrungsfrist mit dem Erlaß der Abschlußverfügung beginnen.
  4. Wird der Akteninhalt auf Bild- oder Datenträgern, die an die Stelle der Urschrift treten, aufbewahrt, so sind gleichwohl unterschiedliche Löschungsfristen für einzelne Aktenteile zu beachten. Aus datenschutzrechtlicher Sicht sind Datenträger zu wählen, die eine differenzierte Löschung gewährleisten. Ist bei Altbeständen eine teilweise Aussonderung technisch nicht möglich oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand zu bewerkstelligen, so hat eine Sperrung der an sich auszusondernden Teile zu erfolgen.
  5. Sind in einer Akte Daten mehrerer beteiligter Personen gespeichert, so ist eine Sperre hinsichtlich solcher Aktenteile, die einzelne beteiligte Personen betreffen, vorzusehen, wenn diese Aktenteile eigentlich ausgesondert werden müßten, aus praktischen Gründen aber keine Vernichtung erfolgen kann.
  6. Bei Freisprüchen und Einstellungen des Verfahrens wegen Wegfalls des Tatverdachts ist dafür Sorge zu tragen, daß ein Zugriff auf die automatisiert gespeicherten Daten nur noch zu Zwecken der Aktenverwaltung erfolgen kann.
  7. Für die Daten von Nebenbeteiligten (z. B. Anzeigeerstatter, Geschädigte) ist eine vorzeitige Löschung vorzusehen. Hinsichtlich der Hauptbeteiligten sollte eine Teillöschung der Personen- und Verfahrensdaten stattfinden, sobald die vollständigen Daten zur Durchführung des Verfahrens nicht mehr erforderlich sind.
  8. Soweit Daten verschiedener Gerichtszweige oder verschiedener speichernder Stellen in gemeinsamen Systemen verarbeitet werden, ist durch rechtliche, technische und organisatorische Maßnahmen sicherzustellen, daß die Zweckbindung der gespeicherten Daten beachtet wird.

Maßhalten beim vorbeugenden personellen Sabotageschutz

Die Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder fordert, bei Sicherheitsüberprüfungen zum personellen Sabotageschutz Augenmaß zu bewahren. Bei diesen Sicherheitsüberprüfungen werden sensible Daten, z. B. über politische Anschauungen oder Alkoholkonsum, vorbeugend erhoben, also ohne daß der Betroffene dazu Anlaß geboten hätte. Polizei und Verfassungsschutz sind routinemäßig beteiligt. Schon wenn der Betroffene im Verlauf der Überprüfung auch nur in den Verdacht der Unzuverlässigkeit gerät, kann dies bereits erheblichen Einfluß zumindest auf das berufliche Fortkommen nehmen.

Gegenwärtig sind solche Überprüfungen spezialgesetzlich für den Atombereich und für Flughäfen vorgesehen. Das Bundesministerium des Innern will jetzt klären, inwieweit Beschäftigte in anderen Einrichtungen überprüft werden sollen.

Unstreitig können solche Überprüfungen unbescholtener Bürger nur zum Schutz von "lebens- und verteidigungswichtigen Einrichtungen" angemessen sein und nur Personen betreffen, die dort an "sicherheitsempfindlichen Stellen" tätig sind. Als "lebenswichtig" sehen die Innenminister und -senatoren aber bereits Stellen an, "die für das Funktionieren des Gemeinwesens unverzichtbar sind". Damit könnten Beschäftigte in weiten Bereichen des öffentlichen Dienstes und der Wirtschaft mit Sicherheitsüberprüfungen überzogen werden.

Die Datenschutzbeauftragten meinen, daß das Persönlichkeitsrecht hier größere Zurückhaltung gebietet. Die Sicherheitsüberprüfungen müssen auf Bereiche beschränkt bleiben, in denen einer erheblichen Bedrohung für das Leben zahlreicher Menschen vorgebeugt werden muß.

Soweit in solchen Bereichen Sicherheitsüberprüfungen durchgeführt werden sollen, bedarf es einer ebenso klaren gesetzlichen Grundlage, wie bisher im Atomgesetz und im Luftverkehrsgesetz. Die zu schützenden Arten lebens- und verteidigungswichtiger Einrichtungen müssen durch Rechtsvorschrift abschließend festgelegt sein. Dabei sind für die jeweiligen Bereiche angemessene Regelungen zu treffen, die mit Rücksicht auf die Interessen Betroffener folgende allgemeine Grundsätze beachten:
  • möglichst klare Vorgaben zur "Sicherheitsempfindlichkeit" in der Vorschrift und exakte Festlegung dieser Stellen durch die zuständige Behörde nach Anhörung der Personalvertretung der einzelnen Einrichtung,
  • Zustimmung des Betroffenen als Verfahrensvoraussetzung,
  • abschließender Katalog der regelmäßig durchzuführenden Maßnahmen, dabei Beschränkung auf vorhandene Erkenntnisse, keine Ausforschungsermittlungen,
  • strenge Zweckbindung und angemessene organisatorische Vorkehrungen zu deren Gewährleistung, insbesondere Trennung von Personalakte, eigene Verfahrensrechte des Betroffenen, insbesondere rechtliches Gehör vor ablehnender Entscheidung und aktenkundige Gegendarstellung, angemessener Auskunftsanspruch, einschließlich Akteneinsicht, effektive Datenschutzkontrolle, auch zur Datenverarbeitung in Akten bei nicht-öffentlichen Stellen.
Im Regelfall muß zusätzlich gelten:
  • Überprüfung durch die zuständige Aufsichtsbehörde selbst, nicht durch Verfassungsschutzbehörden,
  • keine Einbeziehung weiterer Personen (wie Ehegatten usw.).
  • Ausnahmetatbestände wären - auch zum Verfahren - präzise zu fassen.
Die Praxis der Sicherheitsüberprüfungen zum personellen Sabotageschutz steht in Bund und Ländern vor einer wichtigen Weichenstellung. Sie muß klar und angemessen sein.

Entwurf eines Gesetzes über das Bundeskriminalamt (BKA-Gesetz)

Bundesrats-Drucksache 94/95

Zu den Beratungen des Entwurfs für ein Gesetz über das Bundeskriminalamt erklären die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder:

Auch aus Sicht des Datenschutzes ist es zu begrüßen, daß die seit langem überfälligen bereichspezifischen Regelungen zur bundesweiten polizeilichen Datenverarbeitung insbesondere im polizeilichen Informationssystem (INPOL) nunmehr in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht werden. Der Gesetzentwurf enthält im Vergleich zu den Vorentwürfen eine Reihe von Vorschriften, die datenschutzrechtlich positiv zu werten sind. Hierzu gehören:
  • der Verzicht auf die im Vorentwurf vorgesehenen Befugnisse zur sog. "Feststellung des Anfangsverdachts";
  • das Erfordernis der Einwilligung für die Speicherung von Daten über Zeugen und mögliche Opfer;
  • Übermittlungsverbote bei überwiegenden schutzwürdigen Interessen der Betroffenen oder bei entgegenstehenden gesetzlichen Verwendungsregelungen;
  • die Beachtung landesgesetzlicher Löschungsfristen.
Andererseits begegnet der Gesetzentwurf jedoch nach wie vor gewichtigen Bedenken, da er tiefe Eingriffe in die Rechte von Betroffenen ermöglicht, deren Voraussetzungen und Reichweite unklar oder nicht durch überwiegende Interessen der Allgemeinheit gerechtfertigt sind. Dies gilt insbesondere für
  • die Verwendung des Begriffs der Straftaten von erheblicher Bedeutung ohne Definition, um welche Tatbestände es sich handelt, weil damit nicht mehr voraussehbar ist, wann die an diesen Begriff anknüpfenden Eingriffsbefugnisse zur Datenverarbeitung eröffnet sind;
  • die Befugnisse der Zentralstelle zu selbständigen Datenerhebungen und Übermittlungen bis hin zum automatisierten Datenverbund mit ausländischen und zwischenstaatlichen Stellen ohne Einvernehmen mit den jeweils verantwortlichen Länderpolizeien;
  • die unklare Abgrenzung der Datenverarbeitungsbefugnisse im Hinblick auf die unterschiedlichen Befugnisse zur Strafverfolgung, Gefahrenabwehr, Verhütung von Straftaten und Vorsorge für künftige Strafverfolgung sowie die fehlende klare Zweckbindungs- und Zweckänderungsregelung;
  • die Befugnis zur verdeckten Datenerhebung aus Wohnungen ohne eindeutige Begrenzung auf den Schutz gefährdeter Ermittler.
Die Datenschutzbeauftragten fordern den Gesetzgeber auf, die Schwachstellen des Entwurfs auszuräumen. Insbesondere fordern sie klare verfassungskonforme Regelungen zur Auskunftserteilung an Betroffene und der Prüfrechte für INPOL-Daten dahingehend, daß die Datenschutzkontrollrechte bei der datenschutzrechtlichen Verantwortung der Stellen anknüpfen, die die Speicherung im INPOL-System selbst vornehmen oder veranlassen.

Datenschutz bei Wahlen

Bei der Durchführung von Wahlen haben sich Probleme bei der Verarbeitung personenbezogener Daten ergeben. Die Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder hat hierzu die folgende Entschließung (bei Gegenstimme von Baden-Württemberg zu Nr. 4.) gefaßt:

1. Durchführung von Wahlstatistiken
Diejenigen Wahlberechtigten, in deren Wahlbezirk eine repräsentative Wahlstatistik durchgeführt werden soll, sind bereits mit der Wahlbenachrichtigung hierüber zu informieren. In allgemeiner Form ist auch im Wahllokal ein gut sichtbarer Hinweis auf die Einbeziehung in die Wahlstatistik anzubringen.

Die Statistik sollte nur in solchen Wahlbezirken durchgeführt werden, in denen jede Geschlechts- und Altersgruppe wenigstens so viele Wahlberechtigte aufweist, daß das Wahlgeheimnis mit Sicherheit gewahrt bleibt. Das Kriterium ist vom Landeswahlleiter vor der Festlegung der Auswahlbezirke zu prüfen. Gegebenenfalls sind ungeeignete Wahlbezirke auszutauschen.

Die Auszählung der Wahlberechtigten und der Wahlbeteiligung auf der Grundlage der Wählerverzeichnisse sollte durch den Wahlvorstand erfolgen, während die statistische Auszählung der Stimmzettel durch die jeweils für die Durchführung der Statistik zuständige Stelle vorzunehmen ist.

Untersuchungen, bei denen Angaben über die Wahlbeteiligung oder die Stimmabgabe aus verschiedenen Wahlen einzelfall- und personenbezogen zusammengeführt werden, gefährden das Wahlgeheimnis und sind daher unzulässig.

2. Auslegung von Wählerverzeichnissen
Durch die Einsicht in das Wählerverzeichnis besteht nach der jetzigen Rechtslage die Gefahr, daß Daten sowohl von Bürgern, über die in Melderegistern eine Auskunftssperre eingetragen ist, als auch von Bürgern, die in einer speziellen sozialen Situation leben (z. B. Justizvollzugsanstalten, Frauenhäuser, psychiatrische Kliniken, Obdachlose), offenbart werden.

Um einerseits die Kontrollmöglichkeit durch die Öffentlichkeit im Vorfeld einer Wahl weiterhin zu gewährleisten, andererseits die datenschutzrechtlichen Belange der genannten Betroffenen zu wahren und dem Mißbrauch einer Adreßrecherche vorzubeugen, fordern die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder, daß bei allen Wahlen
  • entweder in den öffentlich ausliegenden Wählerverzeichnissen nur Name, Vorname und Geburtsdatum der Wahlberechtigten aufgeführt werden
  • oder aber bei Wiedergabe der Adressen im Wählerverzeichnis nur Auskünfte zu bestimmten Personen an den Auskunftssuchenden erteilt werden, wenn er vorher die Adresse dieser Person aufgegeben hat.
Im übrigen sind Daten von Bürgern, für die in Melderegistern eine Auskunftssperre eingetragen ist, im Wählerverzeichnis nicht zu veröffentlichen.

3. Gewinnung von Wahlhelfern
Bei der Gewinnung von Wahlhelfern sind folgende Grundsätze zu beachten:

Es dürfen nur die zur Bestellung erforderlichen Daten, wie Name, Vorname und Wohnanschrift, erhoben werden. Die Betroffenen sind über den Zweck der Datenerhebung und die weitere Datenverarbeitung umfassend zu unterrichten.

Über die Abwicklung der jeweiligen Wahl hinaus dürfen die Daten der Wahlhelfer, soweit sie nicht ausdrücklich widersprochen haben, in einer Wahlhelferdatei nur gespeichert werden, wenn sie dieser Speicherung nicht widersprochen haben. Die Wahlhelfer sind auf ihr Widerspruchsrecht hinzuweisen.

Beschäftigtendaten dürfen nur auf freiwilliger Basis übermittelt werden, sofern nicht eine besondere Rechtsvorschrift die Übermittlung zuläßt. Im Falle der Freiwilligkeit muß es den Beschäftigten möglich sein, selbst die Meldung unmittelbar gegenüber der Wahlbehörde abzugeben. Nach Gründen, die einer Übernahme des Ehrenamtes entgegenstehen, darf erst im förmlichen Verfahren durch die Wahlbehörde gefragt werden.

4. Erteilung von Wahlscheinen
Die in den Wahlordnungen des Bundes und der Länder enthaltene Regelung, nach der die Antragstellung für die Erteilung eines Wahlscheines auf einem Vordruck zu begründen ist und der Grund gegenüber der Gemeinde glaubhaft gemacht werden muß, ist aus datenschutzrechtlicher Sicht unverhältnismäßig. Da sich aus der geforderten Differenzierung der Begründung keine unterschiedlichen Rechtsfolgen ableiten, ist diese entbehrlich. Es genügt in der Antragstellung eine Erklärung des Wahlberechtigten, daß er am Tag der Wahl aus wichtigem Grund das für ihn zuständige Wahllokal nicht aufsuchen kann.